西安市規(guī)范土地征收拆遷安置儲備供應(yīng)工作實施辦法（試行）政策解讀

概述：《西安市規(guī)范土地征收拆遷安置儲備供應(yīng)工作實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）已經(jīng)市政府同意，于2023年8月31日印發(fā)執(zhí)行，現(xiàn)就有關(guān)情況作如下政策解讀。《辦法》從土地征收、拆遷安置、儲備供應(yīng)、供后監(jiān)管全流程管理進(jìn)行了明確規(guī)范，《辦法》是落實國家國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”管控和“一張圖”管理的重要抓手，是規(guī)范全市土地征收拆遷安置儲備供應(yīng)工作的實際需要。

《西安市規(guī)范土地征收拆遷安置儲備供應(yīng)工作實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）已經(jīng)市政府同意，于2023年8月31日印發(fā)執(zhí)行，現(xiàn)就有關(guān)情況作如下政策解讀。

一、《辦法》出臺背景及意義

為貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于實施全面節(jié)約戰(zhàn)略部署要求，切實提高土地利用效率，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，推動城市發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，擬訂本《辦法》。《辦法》從土地征收、拆遷安置、儲備供應(yīng)、供后監(jiān)管全流程管理進(jìn)行了明確規(guī)范，《辦法》是落實國家國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”管控和“一張圖”管理的重要抓手，是規(guī)范全市土地征收拆遷安置儲備供應(yīng)工作的實際需要。

二、《辦法》相關(guān)內(nèi)容解讀

《辦法》對西安市落實用地規(guī)劃選址管理、征收儲備土地計劃管理、征收儲備方案編制審核管理、嚴(yán)格落實征收拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)管理、嚴(yán)格征收儲備程序管理、加強(qiáng)土地儲備管理、加強(qiáng)土地供應(yīng)管理、加強(qiáng)供后監(jiān)管等八個方面進(jìn)行規(guī)范。主要內(nèi)容解讀如下：

（一）關(guān)于落實用地規(guī)劃選址管理

為充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，加強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性，在《辦法》中提出了落實用地規(guī)劃選址管理內(nèi)容。

落實用地規(guī)劃選址管理旨在為各類建設(shè)項目在前端提供高效的規(guī)劃服務(wù)，結(jié)合“一張圖”系統(tǒng)開啟智慧選址，在項目推進(jìn)前期從合規(guī)性、用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)符合性等方面進(jìn)行把控，為各區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會科學(xué)決策提供依據(jù)和引導(dǎo)，避免出現(xiàn)與規(guī)劃不符、占壓基本農(nóng)田等問題，減少后期項目落地難度，加快項目推進(jìn)進(jìn)度。

項目用地選址方案由區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會或相關(guān)行業(yè)主管部門在項目開展前期，針對各類項目依據(jù)國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃等組織編制的選址方案，方案應(yīng)包含項目背景需求，合理性、合規(guī)性分析，符合條件的選址等內(nèi)容。

項目用地選址方案應(yīng)報市資源規(guī)劃局審查后，出具項目選址范圍或點(diǎn)位的結(jié)論性意見，該意見不屬于行政許可的范疇。

（二）關(guān)于落實征收儲備土地計劃管理

明確了不同類型項目用地，需列入征收儲備計劃的統(tǒng)籌方式，以及報審時限和程序要求。

區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會是征收儲備計劃組織編制和落實的責(zé)任主體；市資源規(guī)劃部門統(tǒng)籌編制全市土地征收儲備計劃。各級制定土地征收儲備計劃前，要根據(jù)規(guī)劃預(yù)選址意見，科學(xué)合理編制征收儲備計劃。

對于已開展的城中村、棚戶區(qū)改造、集體土地征收等保回遷的項目用地，如未完成征收報批拆遷工作，應(yīng)優(yōu)先列入年度征收計劃，優(yōu)先報批、優(yōu)先供應(yīng)。對剩余綜合開發(fā)可利用項目用地，應(yīng)根據(jù)工作進(jìn)度，分批次或整體列入年度征收儲備計劃。

對新增城棚改、城中村改造項目（含集體土地征收項目）、國有土地上房屋征收項目，區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會根據(jù)國土空間詳細(xì)規(guī)劃，制定土地征收拆遷補(bǔ)償安置儲備工作方案，在明確測算投資成本、改造方式、改造主體，征得被改造人同意等條件的基礎(chǔ)上，須取得市城棚改、市資源規(guī)劃、市住建等主管部門意見后，方可申報土地征收儲備計劃，防止盲目改造、無序大拆大建、規(guī)避債務(wù)風(fēng)險。

計劃編制中應(yīng)把握三個問題：一是各級在謀劃編制年度土地征收儲備計劃時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)刎斄顩r、年度土地供應(yīng)量等因素合理確定，盡量避免計劃總量過大、結(jié)構(gòu)不合理、時序安排不當(dāng)?shù)龋瑢?dǎo)致計劃編制不科學(xué)、執(zhí)行不到位、工作落實難等問題。二是計劃編制重點(diǎn)圍繞當(dāng)前重點(diǎn)項目，保回遷、保交樓、保化債，以及重大產(chǎn)業(yè)項目落實落地等重要任務(wù)，優(yōu)先列入年度征收儲備計劃。三是各區(qū)現(xiàn)有土地征收儲備規(guī)模偏大的，應(yīng)加快土地的前期整理和供應(yīng)進(jìn)度，相應(yīng)減少或停止新增以后年度土地征收儲備規(guī)模，避免由于土地征收儲備規(guī)模偏大，而形成土地資源利用不充分或地方政府債務(wù)壓力。

（三）關(guān)于落實征收儲備方案編制管理

規(guī)范了土地征收拆遷補(bǔ)償安置儲備工作方案編制的主要內(nèi)容，以及單獨(dú)選址項目、征收儲備項目工作方案編制的主體和報審程序等。

列入征收儲備計劃的項目用地，應(yīng)分類編制工作方案。涉及征收集體土地、國有土地上房屋征收的，應(yīng)按照要求組織編制工作方案；涉及國有存量建設(shè)用地需單宗收回（收購）納入政府儲備的，可按擬收儲土地單獨(dú)編制工作方案。

編制征收儲備工作方案，應(yīng)結(jié)合規(guī)劃預(yù)選址意見，重點(diǎn)實施片區(qū)收儲與綜合開發(fā)，推進(jìn)城市空間整體性、系統(tǒng)性改造，促進(jìn)土地資源集約高效利用。方案編制應(yīng)把握幾個環(huán)節(jié)。

（一）在取得規(guī)劃預(yù)選址的基礎(chǔ)上，通過調(diào)查摸底，明確片區(qū)擬實施征收儲備土地的總規(guī)模，包括集體土地、國有存量土地利用現(xiàn)狀、需整合周邊零星用地、批而未供與閑置低效用地規(guī)模，以及房屋拆遷面積等。

（二）結(jié)合片區(qū)規(guī)劃預(yù)選址意見，對片區(qū)范圍內(nèi)土地邊界、債權(quán)債務(wù)、拆遷補(bǔ)償?shù)葐栴}進(jìn)行全面分析研究梳理，明確下一步整合儲備的解決措施辦法。

（三）詳細(xì)摸清片區(qū)改造擬選擇貨幣化安置、集中復(fù)建安置、產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置等不同安置方式的底數(shù)，明確實物安置標(biāo)準(zhǔn)。在優(yōu)先保障安置的同時，應(yīng)將安置用地與項目主體用地一并報批。

（四）開展征收儲備成本測算，對片區(qū)從征收到供應(yīng)過程中的全部費(fèi)用支出，包括征收集體土地征收拆遷安置補(bǔ)償，國有存量用地收購補(bǔ)償，土地前期開發(fā)以及工作中發(fā)生調(diào)查、評估、測量、考古勘探與發(fā)掘等費(fèi)用。成本測算過程中，因部分費(fèi)用構(gòu)成為預(yù)估測算費(fèi)用，總成本的核定應(yīng)以區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會批準(zhǔn)實際發(fā)生的費(fèi)用為準(zhǔn)。

（五）土地規(guī)劃策劃應(yīng)結(jié)合片區(qū)招商及市場情況，會同伴隨規(guī)劃團(tuán)隊進(jìn)行規(guī)劃完整性策劃研究，統(tǒng)籌謀劃片區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)功能，科學(xué)配置各類用途的比例和規(guī)劃指標(biāo)，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的綜合效益。

工作方案經(jīng)審核批準(zhǔn)后，涉及集體土地征收、國有土地上房屋征收的，作為區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會開展征收拆遷安置工作、保障用地的工作依據(jù)。涉及國有土地收購的，土地儲備機(jī)構(gòu)作為開展收購儲備、與土地權(quán)利人簽訂協(xié)議的工作依據(jù)。

（四）關(guān)于嚴(yán)格征收儲備程序管理

明確了區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會為土地征收儲備實施的責(zé)任主體，市資源規(guī)劃部門應(yīng)加強(qiáng)全市土地征收儲備工作的指導(dǎo)和管理；明晰了集體土地征前六步、組卷報批和批后征收補(bǔ)償、納入政府儲備的工作程序。

集體土地組卷報批時，應(yīng)在《土地征收拆遷補(bǔ)償安置儲備工作方案》審批后，方可發(fā)布土地征收預(yù)公告，開展土地征前程序。特別需要說明的是，在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)需要征收土地的，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)按照自然資源部和陜西省有關(guān)土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定執(zhí)行。未按規(guī)定編制成片開發(fā)方案，或編制的成片開發(fā)方案未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)的，不得以成片開發(fā)名義報批土地征收。

關(guān)于不同類型土地納入政府儲備時，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對土地取得方式及程序的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地權(quán)利等情況進(jìn)行審核。

涉及集體土地征收、國有土地上房屋征收的，區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會按照批準(zhǔn)的工作方案，統(tǒng)籌相關(guān)部門、鎮(zhèn)街一體化組織推進(jìn)實施，完成拆遷清表后，由實施主體交由土地儲備機(jī)構(gòu)納入政府儲備。

涉及依法收回國有土地的，由資源規(guī)劃主管部門組織現(xiàn)狀調(diào)查與核查，擬定收回方案，按程序報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府下達(dá)收回批復(fù)，同時注銷原土地權(quán)利人產(chǎn)權(quán)證書，交由土地儲備機(jī)構(gòu)納入政府儲備。

涉及收購國有土地的，市級實施的經(jīng)市資源規(guī)劃部門審查，報市政府批準(zhǔn)后納入政府儲備。區(qū)級實施的，應(yīng)經(jīng)區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會研究同意，市資源規(guī)劃部門審查，報市政府批準(zhǔn)后由土地儲備機(jī)構(gòu)納入政府儲備。收購國有土地簽訂收購儲備協(xié)議，應(yīng)由列入全國名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)與土地權(quán)利人簽訂。

（五）關(guān)于加強(qiáng)土地儲備管理

明確建立“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一管理、分級實施、部門協(xié)同”的全市土地儲備機(jī)制，明確各級土地儲備機(jī)構(gòu)的職能定位，以及土地儲備管理程序和土地儲備資金管理要求。

土地儲備堅持片區(qū)統(tǒng)籌、單元推進(jìn)、地塊落實的原則進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)劃定土地儲備單元。劃定土地儲備單元，應(yīng)依據(jù)規(guī)劃預(yù)選址意見，將一個或多個地塊按照區(qū)域、時序、資金平衡等條件進(jìn)行適當(dāng)組合、劃分形成的管理單元，原則上應(yīng)以現(xiàn)狀道路或規(guī)劃道路形成空間上一個閉合區(qū)間。

土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對土地儲備單元內(nèi)閑置和低效用地、零散用地等進(jìn)行整合，劃定整合儲備土地范圍；在整合儲備過程中，對存在歷史遺留問題的土地，由區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會研究決定，按“一地一策”方式，納入土地征收儲備方案同步報批報審。

關(guān)于土地儲備資金管理，應(yīng)嚴(yán)格按照《土地儲備管理辦法》《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，各級土地儲備機(jī)構(gòu)，在土地儲備項目設(shè)立時，應(yīng)當(dāng)考慮項目總體收支平衡；對預(yù)期土地出讓收入大于或等于土地儲備成本，能夠收大于支或盈虧平衡的項目，可按規(guī)定安排土地儲備資金。對預(yù)期土地出讓收入小于土地儲備成本、收不抵支的項目，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排財政資金予以保障。

（六）關(guān)于加強(qiáng)土地供應(yīng)管理。

明確了土地供應(yīng)計劃、供地方案編制等要求和各類用地的供應(yīng)方式以及供地方案的報審層級，提出了帶規(guī)劃設(shè)計方案、綜合評價等出讓方式。

各區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)于每年 12 月底前編制并報送下一年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃。市資源規(guī)劃局統(tǒng)籌審核全市年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃，報市政府批準(zhǔn)后，及時向社會公開發(fā)布。

供應(yīng)方案由各區(qū)、開發(fā)區(qū)、西咸新區(qū)資源規(guī)劃部門編制，經(jīng)區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會審查、市資源規(guī)劃局審核后，報市政府批準(zhǔn)；藍(lán)田縣、周至縣國有建設(shè)用地供應(yīng)由縣政府審批。

在土地供應(yīng)方式上，重點(diǎn)明確了重要城市節(jié)點(diǎn)內(nèi)的建設(shè)項目用地，可帶設(shè)計方案出讓；城中村改造用地可采取綜合評價出讓或帶設(shè)計方案出讓。

（七）關(guān)于加強(qiáng)供后監(jiān)管

《辦法》明確了區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會為土地供后監(jiān)管的責(zé)任主體，通過加強(qiáng)土地開竣工監(jiān)管和嚴(yán)格供后規(guī)劃建設(shè)，確保土地高效利用和城市建設(shè)品質(zhì)。

區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織轄區(qū)資源規(guī)劃、住建等部門，對土地供應(yīng)后的開發(fā)建設(shè)情況進(jìn)行全程監(jiān)管。市級相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門對各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管協(xié)議的履約情況進(jìn)行抽查核查。

涉及閑置土地的處置方案由市政府授權(quán)各區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會批準(zhǔn)后實施。各區(qū)、開發(fā)區(qū)需收回納入儲備的，由市資源規(guī)劃局審核后報市政府批準(zhǔn)。

西安市自然資源和規(guī)劃局

2023年9月6日