西安市高陵區(qū)人民政府行政復(fù)議決定書 高政復(fù)決字〔2025〕43號(hào)

申請(qǐng)人：王某。

被申請(qǐng)人：西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處，住所地：西安市高陵區(qū)高茹路崇皇段副10號(hào)。

負(fù)責(zé)人：來軍 辦事處主任

申請(qǐng)人認(rèn)為被申請(qǐng)人作出的《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處關(guān)于依法對(duì)違法違規(guī)建筑行為進(jìn)行制止的通告》違法，于2025年4月13日向本機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，本機(jī)關(guān)于2025年4月15日收到其申請(qǐng)，經(jīng)審查于2025年4月21日予以受理，并適用普通程序?qū)徖恚F(xiàn)已審理終結(jié)。

申請(qǐng)人請(qǐng)求：撤銷被申請(qǐng)人作出的《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處關(guān)于依法對(duì)違法違規(guī)建筑行為進(jìn)行制止的通告》。

申請(qǐng)人稱：

2025年4月10日，申請(qǐng)人王某發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)人西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處(以下簡(jiǎn)稱崇皇街道辦)于2024年4月10日作出的《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處關(guān)于依法對(duì)違法違規(guī)建筑行為進(jìn)行制止的通告》(以下簡(jiǎn)稱案涉通告)。該案涉通告指出“經(jīng)查，你占用崇皇街道某村某組集體土地建造房屋(彩鋼棚)。涉嫌違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》《西安市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《西安市村鎮(zhèn)規(guī)劃管理規(guī)定》《陜西省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)條例》等相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)對(duì)你的違法依法制止，并就相關(guān)情況通告如下:

事實(shí)與理由:

一、責(zé)令你于2025年4月13日17時(shí)前自行拆除違法建(構(gòu))筑物以及其他設(shè)施；

二、逾期未拆除的，將組織資源規(guī)劃、城管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村以及崇皇街辦等部門依法查處，由此產(chǎn)生的法律后果由違法當(dāng)事人承擔(dān);

三、對(duì)于妨礙執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)的違法行為，由公安機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》嚴(yán)肅處理;涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理”。

王某不服崇皇街道辦作出的案涉通告，理由如下:。

一、案涉彩鋼棚不應(yīng)被認(rèn)定為違法建設(shè)

案涉彩鋼棚為某村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員王某的唯一住宅(以下簡(jiǎn)稱案涉住宅)且為唯一宅基地的附屬建筑，長(zhǎng)期以來王某家庭成員的戶口亦落在案涉住宅上，同時(shí)王某方亦向土地行政主管部門繳納過宅基費(fèi)，在案涉彩鋼棚的建設(shè)過程中均未有任何行政機(jī)關(guān)就案涉彩鋼棚對(duì)王某進(jìn)行過行政處罰，因此即便案涉彩鋼棚存在略微瑕疵也屬歷史遺留問題，不應(yīng)簡(jiǎn)單粗暴地認(rèn)定為違法建設(shè)。

二、案涉通告的作出違反法定程序，應(yīng)予撤銷

依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)違法建筑的認(rèn)定應(yīng)該嚴(yán)格遵守法定程序。首先，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府發(fā)現(xiàn)涉嫌違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的鄉(xiāng)村規(guī)劃范圍內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物，應(yīng)當(dāng)先行立案。

其次，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府在立案后應(yīng)進(jìn)行調(diào)查。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四十二條、第四十三條對(duì)執(zhí)法人員的資格、人數(shù)及如何取證均有明確規(guī)定——執(zhí)法人員在執(zhí)法前要向當(dāng)事人出示證件，且必須有兩名以上的執(zhí)法人員協(xié)同執(zhí)法;同時(shí)對(duì)違法建筑的調(diào)查必須全面、客觀、公正，收集有關(guān)證據(jù)后還應(yīng)當(dāng)制作筆錄。沒有兩名以上執(zhí)法工作人員的調(diào)查取證是不可以作出行政處罰的。

再次，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四十四條、第四十五條的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。而行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。

但是在本案中：

第一，崇皇街道辦曾在2024年10月10日將于2024年10月10日作出的高崇決字〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處責(zé)令限期拆除決定書》送達(dá)給王某的同時(shí)也送達(dá)了同為2024年10月10日作出的高崇違調(diào)字〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處調(diào)查通知書》、高崇催告字〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處催告通知書》、高崇限改字〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處限期改正通知書》、高崇公告字〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處執(zhí)行公告》、高崇執(zhí)字〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處執(zhí)行決定書》、高崇告字〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處責(zé)令限期拆除告知書》，要求拆除包括案涉彩鋼棚在內(nèi)的建筑物等，王某認(rèn)為以上文書明顯屬于未按法定程序進(jìn)行處理，且缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，故向西安市高陵區(qū)人民政府申請(qǐng)了行政復(fù)議,在行政復(fù)議過程中,崇皇街道辦作出了《關(guān)于撤銷王某戶相關(guān)文書的通知》主動(dòng)撤銷了高崇決字〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處責(zé)令限期拆除決定書》、高崇執(zhí)字〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處執(zhí)行決定書》。但現(xiàn)在又以完全相同的事實(shí)和理由作出了與〔2024〕第XX號(hào)《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處責(zé)令限期拆除決定書》中相同內(nèi)容的文書，且依然未履行任何法定程序，因此明顯違法。

第二，崇皇街道辦2025年4月10日作出的案涉通告要求王某于2025年4月13日17時(shí)前自行拆除違法建(構(gòu))筑物以及其他設(shè)施，從通告作出到責(zé)令王某拆除僅有三天時(shí)間，王某完全沒有陳述申辯或者尋求救濟(jì)的時(shí)間。

三、案涉通告違反了行政法的比例原則

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，限期拆除并非唯一的處罰方式,對(duì)于尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的,可以限期改正，案涉彩鋼棚雖然手續(xù)不全，但有一定的歷史原因，且并沒有造成任何嚴(yán)重社會(huì)后果。即崇皇街道辦在可以采取多種方式實(shí)現(xiàn)同一行政目的的情況下，應(yīng)當(dāng)采用對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的方式，而拆除案涉彩鋼棚不符合比例原則的要求。

綜上，案涉通告的作出主要事實(shí)不清、證據(jù)不足、違反法定程序且適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。現(xiàn)王某依照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的規(guī)定，向貴機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)，希望貴機(jī)關(guān)依法作出復(fù)議決定，切實(shí)維護(hù)王某的合法權(quán)益。

申請(qǐng)人提供的證據(jù)有：1.王某身份證復(fù)印件一份；2.《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處關(guān)于依法對(duì)違法違規(guī)建筑行為進(jìn)行制止的通告》復(fù)印件一份；3.《關(guān)于撤銷王某戶相關(guān)文書的通知》復(fù)印件一份。

被申請(qǐng)人答復(fù)稱：

一、案涉《通告》不屬于行政復(fù)議的受案范圍，依法應(yīng)駁回其復(fù)議申請(qǐng)。

經(jīng)答復(fù)人調(diào)查核實(shí)，被答復(fù)人在西安市高陵區(qū)崇皇街道某村建設(shè)房屋的行為，涉嫌違反《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條、《西安市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十四條、《陜西省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)條例》第二十六、第三十八條規(guī)定。答復(fù)人于2025年4月10日向其作出《關(guān)于依法對(duì)違法違規(guī)建筑行為進(jìn)行制止的通告》,對(duì)其違法行為進(jìn)行制止，并責(zé)令在2025年4月13日前進(jìn)行自行拆除，告知逾期未拆除產(chǎn)生的法律后果由其自行承擔(dān)。案涉《通告》并非終局性具體行政行為，未對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，也未對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害，因此不屬于行政復(fù)議的受理范圍，應(yīng)依法駁回。

二、被答復(fù)人有權(quán)對(duì)轄區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)規(guī)劃審批手續(xù)或其復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行處理。對(duì)未按照規(guī)劃許可內(nèi)容在集體土地上建房的行為進(jìn)行調(diào)查。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條“在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。《西安市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第七十二條“在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處責(zé)令停止建設(shè)限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”，以及《西安市村鎮(zhèn)規(guī)劃管理規(guī)定》第四十條“對(duì)于未取得《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》或未按照《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》許可內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的違法行為，由鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)責(zé)令其停止建設(shè)，尚可采取改正措施的，責(zé)令其限期改正，并可按有關(guān)規(guī)定予以處理:對(duì)嚴(yán)重影響規(guī)劃的，限期拆除其違法建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施。”的規(guī)定，答復(fù)人作為街道辦事處，對(duì)轄區(qū)內(nèi)在集體土地上未取得鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證或未按照鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證許可的內(nèi)容建設(shè)房屋的行為有權(quán)查處。而本案中被答復(fù)人涉案房屋位于高陵區(qū)崇皇街道某村。對(duì)該區(qū)域范圍內(nèi)的違法建設(shè)，答復(fù)人有權(quán)依法查處。

三、被答復(fù)人在未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的情況下進(jìn)行建設(shè)，屬于違法建設(shè)，應(yīng)依法拆除。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定;在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地;確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證;建設(shè)單位或者個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)。《西安市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十四條規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃實(shí)施，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村;村民新建、改建住宅，應(yīng)當(dāng)持土地使用權(quán)屬證明、建筑方案、村民委員會(huì)簽署的書面意見和妥善處理相鄰關(guān)系的材料，向鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處提出書面申請(qǐng)，經(jīng)審查后，報(bào)規(guī)劃行政管理部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，取得鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證后，依法辦理用地手續(xù)。《陜西省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)條例》第三十八條規(guī)定，村民委員會(huì)在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府指導(dǎo)下，依據(jù)土地行政管理部門的宅基地使用批準(zhǔn)文件進(jìn)行定點(diǎn)放線后，村民方可開工建設(shè)住宅;村民委員會(huì)進(jìn)行定點(diǎn)放線，應(yīng)當(dāng)確定宅基地的位置、面積、四至、基礎(chǔ)標(biāo)高、房屋層高等。

本案中，被答復(fù)人在西安市高陵區(qū)崇皇街道某村建設(shè)房屋未辦理任何規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)，已嚴(yán)重違反法律規(guī)定，屬于違法建設(shè)，依法應(yīng)予拆除。

綜上，答復(fù)人作出的案涉《通知》行為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分，適用法律正確，程序合法，且并未損害被答復(fù)人的合法權(quán)益，被答復(fù)人的復(fù)議請(qǐng)求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，答復(fù)人懇請(qǐng)貴府依法駁回被答復(fù)人的復(fù)議請(qǐng)求。

被申請(qǐng)人提供的證據(jù)有：1.《關(guān)于依法對(duì)違法違規(guī)建筑行為進(jìn)行制止的通告》；2.送達(dá)照片；3.王某違法建筑照片及現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄；4.《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處責(zé)令限期拆除決定書》。

經(jīng)審理查明：

2025年4月9日，被申請(qǐng)人接到關(guān)于申請(qǐng)人在集體土地上擅自建造房屋的舉報(bào)，后被申請(qǐng)人組織執(zhí)法人員前往現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘察。經(jīng)過勘察核實(shí)，申請(qǐng)人在西安市高陵區(qū)崇皇街道某村集體土地上建設(shè)彩鋼房，該彩鋼房并未辦理任何規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)。

2025年4月10日，被申請(qǐng)人向申請(qǐng)人作出《關(guān)于依法對(duì)違法違規(guī)建筑行為進(jìn)行制止的通告》，對(duì)申請(qǐng)人違建的違法行為進(jìn)行制止，并責(zé)令其在2025年4月13日前進(jìn)行自行拆除。該通告作出當(dāng)日向申請(qǐng)人進(jìn)行了送達(dá)。

2025年4月13日，申請(qǐng)人通過快遞方式向本機(jī)關(guān)郵寄了行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求撤銷被申請(qǐng)人作出的《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處關(guān)于依法對(duì)違法違規(guī)建筑行為進(jìn)行制止的通告》。

2025年4月15日，本機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)人行政復(fù)議申請(qǐng)，經(jīng)審查于2025年4月21日依法受理，并同日向被申請(qǐng)人發(fā)出《行政復(fù)議答復(fù)通知書》。

2025年4月28日，被申請(qǐng)人向申請(qǐng)人作出《責(zé)令限期拆除決定書》。

2025年4月30日，被申請(qǐng)人向本機(jī)關(guān)提交了《行政復(fù)議答復(fù)書》及證據(jù)材料。

2025年6月9日本機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人聽取意見，同日申請(qǐng)人到本機(jī)關(guān)進(jìn)行閱卷。

2025年6月10日，申請(qǐng)人提供了書面補(bǔ)充意見，內(nèi)容為：一、街道辦因“拆違促拆遷”而構(gòu)成濫用職權(quán)，直接應(yīng)予撤銷。二、《通告》做出超越法定職權(quán)。三、《通告》違反比例原則。四、街道辦僅告知陳述申辯權(quán)，沒有告知聽證權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，處罰程序違法。五、去年街道辦已經(jīng)自行撤銷了錯(cuò)誤的處罰決定，如今又以同樣理由做出同樣決定，明顯濫用職權(quán)。六、街道辦曾于數(shù)年前收取過莊基費(fèi),案涉房屋作為唯一住宅具有行政信賴?yán)妫瑧?yīng)當(dāng)參照合法房屋予以保護(hù)。七、街道辦沒有履行立案手續(xù)，直接以做個(gè)有利害關(guān)系人的筆錄認(rèn)定違建依據(jù)不足，且《通告》未載明是拆除房屋還是鋼架大棚，行政行為指向不明確，認(rèn)定事實(shí)不清。且沒有針對(duì)王某做調(diào)查詢問，沒有對(duì)王某提供給你的《收據(jù)》予以復(fù)核，程序違法。八、《通告》要求1天拆除，參照西安鐵路運(yùn)輸法院案例，嚴(yán)重不當(dāng)。九、《通告》決定屬于行政處罰，并非過程性文件，具有可訴性。

以上事實(shí)有提供證據(jù)材料在卷佐證。

本機(jī)關(guān)認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，適用本法。”該規(guī)定明確行政復(fù)議的范圍為“侵犯合法權(quán)益的具體行政行為”。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二款規(guī)定“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（六）行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為；（十）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。”該規(guī)定明確，過程性行為及對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，基于行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系，此類行為亦不屬于行政復(fù)議范圍。本案中，被申請(qǐng)人于2025年4月10日作出《西安市高陵區(qū)崇皇街道辦事處關(guān)于依法對(duì)違法違規(guī)建筑行為進(jìn)行制止的通告》，2025年4月28日作出《責(zé)令限期拆除決定書》。可見案涉《通告》僅系行政機(jī)關(guān)對(duì)其即將作出行政決定進(jìn)行的事前告知，不具有行政決定屬性，屬于過程性行政行為，而過程性行政行為并不會(huì)對(duì)申請(qǐng)人合法權(quán)益造成影響，根據(jù)上述法律和司法解釋的規(guī)定，不屬于行政復(fù)議或行政訴訟的受案范圍。

依照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十三條之規(guī)定，本機(jī)關(guān)決定如下：

駁回申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)。

申請(qǐng)人如不服本決定，可以自收到行政復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。

西安市高陵區(qū)人民政府

2025年6月18日