西安市高陵區人民政府行政復議決定書 高政復決字〔2025〕43號

申請人：王某。

被申請人：西安市高陵區崇皇街道辦事處，住所地：西安市高陵區高茹路崇皇段副10號。

負責人：來軍 辦事處主任

申請人認為被申請人作出的《西安市高陵區崇皇街道辦事處關于依法對違法違規建筑行為進行制止的通告》違法，于2025年4月13日向本機關提出行政復議申請，本機關于2025年4月15日收到其申請，經審查于2025年4月21日予以受理，并適用普通程序審理，現已審理終結。

申請人請求：撤銷被申請人作出的《西安市高陵區崇皇街道辦事處關于依法對違法違規建筑行為進行制止的通告》。

申請人稱：

2025年4月10日，申請人王某發現被申請人西安市高陵區崇皇街道辦事處(以下簡稱崇皇街道辦)于2024年4月10日作出的《西安市高陵區崇皇街道辦事處關于依法對違法違規建筑行為進行制止的通告》(以下簡稱案涉通告)。該案涉通告指出“經查，你占用崇皇街道某村某組集體土地建造房屋(彩鋼棚)。涉嫌違反《中華人民共和國土地管理法》《西安市城鄉規劃條例》《西安市村鎮規劃管理規定》《陜西省鄉村規劃建設條例》等相關規定，現對你的違法依法制止，并就相關情況通告如下:

事實與理由:

一、責令你于2025年4月13日17時前自行拆除違法建(構)筑物以及其他設施；

二、逾期未拆除的，將組織資源規劃、城管、農業農村以及崇皇街辦等部門依法查處，由此產生的法律后果由違法當事人承擔;

三、對于妨礙執法人員執行公務的違法行為，由公安機關依據《中華人民共和國治安管理處罰法》嚴肅處理;涉嫌犯罪的，移交司法機關處理”。

王某不服崇皇街道辦作出的案涉通告，理由如下:。

一、案涉彩鋼棚不應被認定為違法建設

案涉彩鋼棚為某村農村集體經濟組織成員王某的唯一住宅(以下簡稱案涉住宅)且為唯一宅基地的附屬建筑，長期以來王某家庭成員的戶口亦落在案涉住宅上，同時王某方亦向土地行政主管部門繳納過宅基費，在案涉彩鋼棚的建設過程中均未有任何行政機關就案涉彩鋼棚對王某進行過行政處罰，因此即便案涉彩鋼棚存在略微瑕疵也屬歷史遺留問題，不應簡單粗暴地認定為違法建設。

二、案涉通告的作出違反法定程序，應予撤銷

依據相關法律規定，對違法建筑的認定應該嚴格遵守法定程序。首先，鄉、鎮人民政府發現涉嫌違反《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等法律法規的鄉村規劃范圍內的建筑物、構筑物，應當先行立案。

其次，鄉、鎮人民政府在立案后應進行調查。《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條、第四十三條對執法人員的資格、人數及如何取證均有明確規定——執法人員在執法前要向當事人出示證件，且必須有兩名以上的執法人員協同執法;同時對違法建筑的調查必須全面、客觀、公正，收集有關證據后還應當制作筆錄。沒有兩名以上執法工作人員的調查取證是不可以作出行政處罰的。

再次，依據《中華人民共和國行政處罰法》第四十四條、第四十五條的規定,行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。而行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。

但是在本案中：

第一，崇皇街道辦曾在2024年10月10日將于2024年10月10日作出的高崇決字〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處責令限期拆除決定書》送達給王某的同時也送達了同為2024年10月10日作出的高崇違調字〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處調查通知書》、高崇催告字〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處催告通知書》、高崇限改字〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處限期改正通知書》、高崇公告字〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處執行公告》、高崇執字〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處執行決定書》、高崇告字〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處責令限期拆除告知書》，要求拆除包括案涉彩鋼棚在內的建筑物等，王某認為以上文書明顯屬于未按法定程序進行處理，且缺乏事實和法律依據，故向西安市高陵區人民政府申請了行政復議,在行政復議過程中,崇皇街道辦作出了《關于撤銷王某戶相關文書的通知》主動撤銷了高崇決字〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處責令限期拆除決定書》、高崇執字〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處執行決定書》。但現在又以完全相同的事實和理由作出了與〔2024〕第XX號《西安市高陵區崇皇街道辦事處責令限期拆除決定書》中相同內容的文書，且依然未履行任何法定程序，因此明顯違法。

第二，崇皇街道辦2025年4月10日作出的案涉通告要求王某于2025年4月13日17時前自行拆除違法建(構)筑物以及其他設施，從通告作出到責令王某拆除僅有三天時間，王某完全沒有陳述申辯或者尋求救濟的時間。

三、案涉通告違反了行政法的比例原則

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，限期拆除并非唯一的處罰方式,對于尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的,可以限期改正，案涉彩鋼棚雖然手續不全，但有一定的歷史原因，且并沒有造成任何嚴重社會后果。即崇皇街道辦在可以采取多種方式實現同一行政目的的情況下，應當采用對相對人權益損害最小的方式，而拆除案涉彩鋼棚不符合比例原則的要求。

綜上，案涉通告的作出主要事實不清、證據不足、違反法定程序且適用法律、法規錯誤。現王某依照《中華人民共和國行政復議法》的規定，向貴機關提起行政復議申請，希望貴機關依法作出復議決定，切實維護王某的合法權益。

申請人提供的證據有：1.王某身份證復印件一份；2.《西安市高陵區崇皇街道辦事處關于依法對違法違規建筑行為進行制止的通告》復印件一份；3.《關于撤銷王某戶相關文書的通知》復印件一份。

被申請人答復稱：

一、案涉《通告》不屬于行政復議的受案范圍，依法應駁回其復議申請。

經答復人調查核實，被答復人在西安市高陵區崇皇街道某村建設房屋的行為，涉嫌違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條、《西安市城鄉規劃條例》第五十四條、《陜西省鄉村規劃建設條例》第二十六、第三十八條規定。答復人于2025年4月10日向其作出《關于依法對違法違規建筑行為進行制止的通告》,對其違法行為進行制止，并責令在2025年4月13日前進行自行拆除，告知逾期未拆除產生的法律后果由其自行承擔。案涉《通告》并非終局性具體行政行為，未對當事人的權利義務產生實際影響，也未對當事人合法權益造成損害，因此不屬于行政復議的受理范圍，應依法駁回。

二、被答復人有權對轄區內未取得建設規劃審批手續或其復議申請進行處理。對未按照規劃許可內容在集體土地上建房的行為進行調查。

依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條“在鄉村規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。《西安市城鄉規劃條例》第七十二條“在鄉村規劃區內未取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鎮人民政府或街道辦事處責令停止建設限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”，以及《西安市村鎮規劃管理規定》第四十條“對于未取得《鄉村建設規劃許可證》或未按照《鄉村建設規劃許可證》許可內容進行建設的違法行為，由鎮人民政府(街道辦事處)責令其停止建設，尚可采取改正措施的，責令其限期改正，并可按有關規定予以處理:對嚴重影響規劃的，限期拆除其違法建設的建筑物、構筑物及其他設施。”的規定，答復人作為街道辦事處，對轄區內在集體土地上未取得鄉村規劃許可證或未按照鄉村規劃許可證許可的內容建設房屋的行為有權查處。而本案中被答復人涉案房屋位于高陵區崇皇街道某村。對該區域范圍內的違法建設，答復人有權依法查處。

三、被答復人在未取得鄉村建設規劃許可證的情況下進行建設，屬于違法建設，應依法拆除。

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條規定，在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規劃管理辦法，由省、自治區、直轄市制定;在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設以及農村村民住宅建設，不得占用農用地;確需占用農用地的，應當依照《中華人民共和國土地管理法》有關規定辦理農用地轉用審批手續后，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證;建設單位或者個人在取得鄉村建設規劃許可證后，方可辦理用地審批手續。《西安市城鄉規劃條例》第五十四條規定，城市規劃區以外的農村村民住宅建設，應當按照鎮、鄉、村莊規劃實施，鼓勵集中建設農民新村;村民新建、改建住宅，應當持土地使用權屬證明、建筑方案、村民委員會簽署的書面意見和妥善處理相鄰關系的材料，向鎮人民政府或街道辦事處提出書面申請，經審查后，報規劃行政管理部門核發鄉村建設規劃許可證，取得鄉村規劃許可證后，依法辦理用地手續。《陜西省鄉村規劃建設條例》第三十八條規定，村民委員會在鄉(鎮)人民政府指導下，依據土地行政管理部門的宅基地使用批準文件進行定點放線后，村民方可開工建設住宅;村民委員會進行定點放線，應當確定宅基地的位置、面積、四至、基礎標高、房屋層高等。

本案中，被答復人在西安市高陵區崇皇街道某村建設房屋未辦理任何規劃建設審批手續，已嚴重違反法律規定，屬于違法建設，依法應予拆除。

綜上，答復人作出的案涉《通知》行為事實清楚，證據確鑿充分，適用法律正確，程序合法，且并未損害被答復人的合法權益，被答復人的復議請求缺乏事實和法律依據，答復人懇請貴府依法駁回被答復人的復議請求。

被申請人提供的證據有：1.《關于依法對違法違規建筑行為進行制止的通告》；2.送達照片；3.王某違法建筑照片及現場勘查筆錄；4.《西安市高陵區崇皇街道辦事處責令限期拆除決定書》。

經審理查明：

2025年4月9日，被申請人接到關于申請人在集體土地上擅自建造房屋的舉報，后被申請人組織執法人員前往現場進行勘察。經過勘察核實，申請人在西安市高陵區崇皇街道某村集體土地上建設彩鋼房，該彩鋼房并未辦理任何規劃建設審批手續。

2025年4月10日，被申請人向申請人作出《關于依法對違法違規建筑行為進行制止的通告》，對申請人違建的違法行為進行制止，并責令其在2025年4月13日前進行自行拆除。該通告作出當日向申請人進行了送達。

2025年4月13日，申請人通過快遞方式向本機關郵寄了行政復議申請，請求撤銷被申請人作出的《西安市高陵區崇皇街道辦事處關于依法對違法違規建筑行為進行制止的通告》。

2025年4月15日，本機關收到申請人行政復議申請，經審查于2025年4月21日依法受理，并同日向被申請人發出《行政復議答復通知書》。

2025年4月28日，被申請人向申請人作出《責令限期拆除決定書》。

2025年4月30日，被申請人向本機關提交了《行政復議答復書》及證據材料。

2025年6月9日本機關向申請人聽取意見，同日申請人到本機關進行閱卷。

2025年6月10日，申請人提供了書面補充意見，內容為：一、街道辦因“拆違促拆遷”而構成濫用職權，直接應予撤銷。二、《通告》做出超越法定職權。三、《通告》違反比例原則。四、街道辦僅告知陳述申辯權，沒有告知聽證權，根據《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定，處罰程序違法。五、去年街道辦已經自行撤銷了錯誤的處罰決定，如今又以同樣理由做出同樣決定，明顯濫用職權。六、街道辦曾于數年前收取過莊基費,案涉房屋作為唯一住宅具有行政信賴利益，應當參照合法房屋予以保護。七、街道辦沒有履行立案手續，直接以做個有利害關系人的筆錄認定違建依據不足，且《通告》未載明是拆除房屋還是鋼架大棚，行政行為指向不明確，認定事實不清。且沒有針對王某做調查詢問，沒有對王某提供給你的《收據》予以復核，程序違法。八、《通告》要求1天拆除，參照西安鐵路運輸法院案例，嚴重不當。九、《通告》決定屬于行政處罰，并非過程性文件，具有可訴性。

以上事實有提供證據材料在卷佐證。

本機關認為：《中華人民共和國行政復議法》第二條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向行政復議機關提出行政復議申請，行政復議機關辦理行政復議案件，適用本法。”該規定明確行政復議的范圍為“侵犯合法權益的具體行政行為”。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二款規定“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。”該規定明確，過程性行為及對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，基于行政復議與行政訴訟的銜接關系，此類行為亦不屬于行政復議范圍。本案中，被申請人于2025年4月10日作出《西安市高陵區崇皇街道辦事處關于依法對違法違規建筑行為進行制止的通告》，2025年4月28日作出《責令限期拆除決定書》。可見案涉《通告》僅系行政機關對其即將作出行政決定進行的事前告知，不具有行政決定屬性，屬于過程性行政行為，而過程性行政行為并不會對申請人合法權益造成影響，根據上述法律和司法解釋的規定，不屬于行政復議或行政訴訟的受案范圍。

依照《中華人民共和國行政復議法》第三十三條之規定，本機關決定如下：

駁回申請人的行政復議申請。

申請人如不服本決定，可以自收到行政復議決定書之日起15日內，依法向人民法院提起行政訴訟。

西安市高陵區人民政府

2025年6月18日