永久基本農(nóng)田保護紅線管理辦法

近日，備受關(guān)注的《永久基本農(nóng)田保護紅線管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式向社會公布。為什么出臺？工作思路和主要內(nèi)容是什么？如何抓好貫徹落實？日前，自然資源部法規(guī)司、耕地保護監(jiān)督司有關(guān)負責人圍繞熱點問題進行了解讀。

為什么出臺這一《辦法》？

習(xí)近平總書記高度重視永久基本農(nóng)田保護工作，強調(diào)“永久基本農(nóng)田必須實至名歸，必須是穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的良田”。土地管理法、基本農(nóng)田保護條例等法律法規(guī)明確提出“永久基本農(nóng)田實行嚴格保護”，并對永久基本農(nóng)田的劃定范圍、程序、保護和管理等方面提出了明確要求。按照黨中央部署，本輪國土空間規(guī)劃確定全國永久基本農(nóng)田保護目標不低于15.46億畝。目前，各地已將分解下達的永久基本農(nóng)田保護目標全部落實到地塊并上圖入庫。

近年來，地方各級黨委、政府認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，嚴格執(zhí)行永久基本農(nóng)田保護制度，牢牢守住耕地保護紅線不被突破。同時，實踐也反映出當前永久基本農(nóng)田管理制度存在剛性有余、彈性不足的問題，特別是現(xiàn)行法律法規(guī)雖已建立國家重點建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田的嚴格審批管理制度，但對土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設(shè)等直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占用需求，以及耕地自然損毀、零星破碎、質(zhì)量不高等情形，缺乏相應(yīng)的調(diào)整規(guī)則，難以滿足永久基本農(nóng)田保護和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求。

2024年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的意見》，明確提出“自然資源部要會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門制定永久基本農(nóng)田保護紅線管理辦法，推動零星耕地和永久基本農(nóng)田整合調(diào)整，促進集中連片”。

為此，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在認真研究論證、廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，研究制定了《辦法》，進一步明確永久基本農(nóng)田劃定、管控、保護的基本原則和工作要求，在牢牢守住永久基本農(nóng)田保護紅線不得擅自突破隨意調(diào)整的前提下，遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地資源稟賦等方面的客觀規(guī)律，建立永久基本農(nóng)田“優(yōu)進劣出”的管理機制，以確保劃定的永久基本農(nóng)田實至名歸。

《辦法》起草的主要思路是什么？

《辦法》全面貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護的重要論述，貫徹落實數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護的總體要求。

一是堅持底線思維。將牢牢守住耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線作為基本原則，永久基本農(nóng)田劃定、管控、保護、優(yōu)化調(diào)整必須確保國土空間規(guī)劃確定的保護任務(wù)不突破，質(zhì)量有提升。

二是堅持系統(tǒng)觀念。貫徹落實習(xí)近平總書記“耕地保護是一個系統(tǒng)性工程”的重要指示精神，統(tǒng)籌安全與發(fā)展，兼顧數(shù)量與質(zhì)量，在堅持永久基本農(nóng)田整體穩(wěn)定前提下，對布局正向優(yōu)化和補劃作出制度性安排，并為地方預(yù)留合理的自主空間。

三是堅持問題導(dǎo)向。遵循永久基本農(nóng)田主要用于糧食生產(chǎn)的主旨，將零星耕地和永久基本農(nóng)田整合調(diào)整、促進集中連片、提高耕地質(zhì)量作為優(yōu)化調(diào)整的工作目標，聚焦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展必要的灌溉及排水設(shè)施、農(nóng)村道路等配套設(shè)施建設(shè)等實踐中確需對永久基本農(nóng)田布局進行優(yōu)化調(diào)整的情形需求，做好優(yōu)化調(diào)整的頂層設(shè)計。

四是堅持實事求是。對于現(xiàn)階段部分永久基本農(nóng)田存在的劃定不合理、零星破碎等實際問題，以及基層和群眾反映突出的個別永久基本農(nóng)田誤劃問題，建立糾錯機制，及時化解矛盾，回應(yīng)基層合理訴求。

《辦法》規(guī)定了哪些具體制度？

《辦法》貫徹落實“堅持實行最嚴格的耕地保護制度”的要求，對于永久基本農(nóng)田劃定、管控、保護、優(yōu)化調(diào)整、質(zhì)量建設(shè)等作出具體規(guī)定，依法實行嚴格保護。同時，將建立永久基本農(nóng)田“優(yōu)進劣出”的管理機制作為重點，在堅持永久基本農(nóng)田保護紅線整體穩(wěn)定，確保國土空間規(guī)劃確定的保護任務(wù)不突破的前提下，以整合調(diào)整、集中連片、提高質(zhì)量為目標導(dǎo)向，明確了允許優(yōu)化調(diào)整的情形、程序和規(guī)則，兼顧耕地保護的剛性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的靈活性。

一是確立永久基本農(nóng)田儲備區(qū)制度。《辦法》首次在部門規(guī)章層面明確了永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的有關(guān)規(guī)定，明確縣級以上自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，作為重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田保護紅線優(yōu)化調(diào)整的主要補劃來源。優(yōu)先劃入儲備區(qū)的主要包括土地綜合整治新增加的耕地、已建成的高標準農(nóng)田、與已劃定的永久基本農(nóng)田集中連片且質(zhì)量高于本地區(qū)平均水平且坡度小于15度的耕地等6種情形。同時，要求省級自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門定期評估并合理確定市、縣永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定目標任務(wù)，并進行動態(tài)調(diào)整。

二是建立永久基本農(nóng)田保護紅線優(yōu)化調(diào)整機制。《辦法》規(guī)定了允許永久基本農(nóng)田保護紅線優(yōu)化調(diào)整的情形，并明確了基本程序和相關(guān)要求。

明確優(yōu)化調(diào)整原則，永久基本農(nóng)田保護紅線在堅持整體穩(wěn)定，確保國土空間規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護任務(wù)不突破的前提下，可以按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局優(yōu)化、生態(tài)改善”的原則優(yōu)化調(diào)整并落實補劃，逐步提高永久基本農(nóng)田中優(yōu)質(zhì)耕地的比例。

明確優(yōu)化調(diào)整情形，主要包括高標準農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治、集體經(jīng)濟組織配套設(shè)施建設(shè)等地方反映迫切、有利于耕地保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情形需求。同時，在保護任務(wù)不變的前提下，允許各地每年可結(jié)合國土空間規(guī)劃體檢情況，對永久基本農(nóng)田布局進行局部正向優(yōu)化，將其中劃定不合理地塊、難以長期穩(wěn)定利用地塊等及時調(diào)出，將優(yōu)質(zhì)耕地等及時調(diào)入。

規(guī)范調(diào)整補劃要求，調(diào)整永久基本農(nóng)田原則上應(yīng)當在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌，個別確實無法在縣域范圍內(nèi)落實補劃的，按各省規(guī)定做好統(tǒng)籌。涉及集體經(jīng)濟組織配套設(shè)施建設(shè)、縣級人民政府相關(guān)部門進行年度評估調(diào)整的，將轄區(qū)內(nèi)耕地后備資源情況作為重要參考，要求永久基本農(nóng)田儲備區(qū)內(nèi)耕地超過永久基本農(nóng)田保護任務(wù)1%比例的，才能啟動調(diào)整。

建立優(yōu)化調(diào)整程序，確需對永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化調(diào)整的，由縣級自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門擬定永久基本農(nóng)田調(diào)整補劃方案，由省級自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按規(guī)定審核（備案）后，報自然資源部更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

三是完善國家重點建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田的具體規(guī)則。《辦法》嚴格落實土地管理法規(guī)定，結(jié)合國家有關(guān)政策和管理實踐需求，對確需占用永久基本農(nóng)田的重點建設(shè)項目范圍作出了細化，以保障經(jīng)濟發(fā)展的合理需求。主要包括：黨中央、國務(wù)院明確支持的重大建設(shè)項目，中央軍委及其有關(guān)部門批準的軍事國防類項目，經(jīng)國務(wù)院批準確需就地建設(shè)的遺址保護項目；按程序納入國務(wù)院投資主管部門重大項目清單的用地項目，納入國務(wù)院審批國土空間規(guī)劃的機場、鐵路、公路、水運、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目。同時，針對礦業(yè)用地的需求，規(guī)定全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃明確的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，以及地熱、礦泉水等不造成永久基本農(nóng)田損毀的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，允許在永久基本農(nóng)田上設(shè)立礦業(yè)權(quán)。

此外，針對黨中央、國務(wù)院批準設(shè)立的承擔戰(zhàn)略任務(wù)的重要功能平臺、重大生態(tài)建設(shè)項目，為保障人民群眾生命財產(chǎn)安全實施的重大居民遷建工程等，需要在一定區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)整永久基本農(nóng)田保護紅線的，由省級自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門擬定永久基本農(nóng)田調(diào)整補劃方案，按照有關(guān)程序報經(jīng)國務(wù)院批準同意后，進行調(diào)整。

四是建立永久基本農(nóng)田劃定糾錯機制。《辦法》明確，因技術(shù)誤差等原因?qū)⒉环蟿澏ㄒ蟮牡貕K誤劃入永久基本農(nóng)田的，由縣級自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進行認定，經(jīng)省級自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核同意后，報自然資源部更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。涉及補劃的，由縣級人民政府在年度評估中統(tǒng)籌落實。

如何抓好貫徹落實？

《辦法》是耕地保護法治體系的重要組成部分，是永久基本農(nóng)田保護工作的制度遵循。各級自然資源主管部門要高度重視，抓緊抓實《辦法》的貫徹實施工作。

一是加強學(xué)習(xí)宣傳。永久基本農(nóng)田保護是事關(guān)耕地保護“國之大者”的核心工作。各級自然資源主管部門要認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護的重要論述，結(jié)合黨中央、國務(wù)院關(guān)于耕地保護的重要決策部署，準確理解和把握《辦法》的背景和主要內(nèi)容。省級自然資源主管部門要將《辦法》作為政策法規(guī)宣傳的重點，加強指導(dǎo)。基層自然資源主管部門要采取各種方式加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，確保全面準確理解《辦法》。

二是嚴格規(guī)范執(zhí)行。各級自然資源主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門嚴格依照《辦法》的規(guī)定對永久基本農(nóng)田保護紅線進行優(yōu)化調(diào)整，落實國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的有關(guān)要求，及時更新國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，主動向社會公開，接受社會監(jiān)督。嚴格規(guī)范優(yōu)化調(diào)整和建設(shè)占用審批，禁止通過擅自調(diào)整縣級國土空間總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃或者調(diào)整永久基本農(nóng)田保護紅線等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。

三是強化監(jiān)督檢查。自然資源部將會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部結(jié)合耕地保護和糧食安全責任制考核，督促指導(dǎo)省級自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照《辦法》的規(guī)定做好永久基本農(nóng)田保護紅線優(yōu)化調(diào)整及相應(yīng)的補劃工作，并將永久基本農(nóng)田保護紅線的監(jiān)督管理作為自然資源督察工作的重點。縣級以上自然資源主管部門要會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門采取“雙隨機、一公開”等監(jiān)管措施，對永久基本農(nóng)田保護紅線優(yōu)化調(diào)整及相應(yīng)的補劃情況進行核查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當及時糾正，切實守牢耕地保護紅線。

四是加強部門協(xié)作。地方各級自然資源主管部門要按照《辦法》的規(guī)定，在永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定與管理、永久基本農(nóng)田保護紅線優(yōu)化調(diào)整等工作環(huán)節(jié)，主動加強與農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的協(xié)作配合，建立工作機制，將永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田建設(shè)等相關(guān)信息及時共享，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)、全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺管理，實現(xiàn)統(tǒng)籌推進、雙向奔赴，切實提高工作效能。