永久基本農田保護紅線管理辦法

近日，備受關注的《永久基本農田保護紅線管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式向社會公布。為什么出臺？工作思路和主要內容是什么？如何抓好貫徹落實？日前，自然資源部法規司、耕地保護監督司有關負責人圍繞熱點問題進行了解讀。

為什么出臺這一《辦法》？

習近平總書記高度重視永久基本農田保護工作，強調“永久基本農田必須實至名歸，必須是穩產高產的良田”。土地管理法、基本農田保護條例等法律法規明確提出“永久基本農田實行嚴格保護”，并對永久基本農田的劃定范圍、程序、保護和管理等方面提出了明確要求。按照黨中央部署，本輪國土空間規劃確定全國永久基本農田保護目標不低于15.46億畝。目前，各地已將分解下達的永久基本農田保護目標全部落實到地塊并上圖入庫。

近年來，地方各級黨委、政府認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，嚴格執行永久基本農田保護制度，牢牢守住耕地保護紅線不被突破。同時，實踐也反映出當前永久基本農田管理制度存在剛性有余、彈性不足的問題，特別是現行法律法規雖已建立國家重點建設項目占用永久基本農田的嚴格審批管理制度，但對土地綜合整治、高標準農田建設等直接服務于農業生產的占用需求，以及耕地自然損毀、零星破碎、質量不高等情形，缺乏相應的調整規則，難以滿足永久基本農田保護和農業經濟發展的現實需求。

2024年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》，明確提出“自然資源部要會同農業農村部等部門制定永久基本農田保護紅線管理辦法，推動零星耕地和永久基本農田整合調整，促進集中連片”。

為此，自然資源部會同農業農村部在認真研究論證、廣泛征求各方意見的基礎上，研究制定了《辦法》，進一步明確永久基本農田劃定、管控、保護的基本原則和工作要求，在牢牢守住永久基本農田保護紅線不得擅自突破隨意調整的前提下，遵循農業生產和耕地資源稟賦等方面的客觀規律，建立永久基本農田“優進劣出”的管理機制，以確保劃定的永久基本農田實至名歸。

《辦法》起草的主要思路是什么？

《辦法》全面貫徹落實習近平總書記關于耕地保護的重要論述，貫徹落實數量、質量、生態“三位一體”保護的總體要求。

一是堅持底線思維。將牢牢守住耕地和永久基本農田保護紅線作為基本原則，永久基本農田劃定、管控、保護、優化調整必須確保國土空間規劃確定的保護任務不突破，質量有提升。

二是堅持系統觀念。貫徹落實習近平總書記“耕地保護是一個系統性工程”的重要指示精神，統籌安全與發展，兼顧數量與質量，在堅持永久基本農田整體穩定前提下，對布局正向優化和補劃作出制度性安排，并為地方預留合理的自主空間。

三是堅持問題導向。遵循永久基本農田主要用于糧食生產的主旨，將零星耕地和永久基本農田整合調整、促進集中連片、提高耕地質量作為優化調整的工作目標，聚焦現代農業發展必要的灌溉及排水設施、農村道路等配套設施建設等實踐中確需對永久基本農田布局進行優化調整的情形需求，做好優化調整的頂層設計。

四是堅持實事求是。對于現階段部分永久基本農田存在的劃定不合理、零星破碎等實際問題，以及基層和群眾反映突出的個別永久基本農田誤劃問題，建立糾錯機制，及時化解矛盾，回應基層合理訴求。

《辦法》規定了哪些具體制度？

《辦法》貫徹落實“堅持實行最嚴格的耕地保護制度”的要求，對于永久基本農田劃定、管控、保護、優化調整、質量建設等作出具體規定，依法實行嚴格保護。同時，將建立永久基本農田“優進劣出”的管理機制作為重點，在堅持永久基本農田保護紅線整體穩定，確保國土空間規劃確定的保護任務不突破的前提下，以整合調整、集中連片、提高質量為目標導向，明確了允許優化調整的情形、程序和規則，兼顧耕地保護的剛性和農業生產的靈活性。

一是確立永久基本農田儲備區制度。《辦法》首次在部門規章層面明確了永久基本農田儲備區的有關規定，明確縣級以上自然資源主管部門會同農業農村主管部門組織劃定永久基本農田儲備區，作為重大建設項目占用永久基本農田和永久基本農田保護紅線優化調整的主要補劃來源。優先劃入儲備區的主要包括土地綜合整治新增加的耕地、已建成的高標準農田、與已劃定的永久基本農田集中連片且質量高于本地區平均水平且坡度小于15度的耕地等6種情形。同時，要求省級自然資源主管部門會同農業農村主管部門定期評估并合理確定市、縣永久基本農田儲備區劃定目標任務，并進行動態調整。

二是建立永久基本農田保護紅線優化調整機制。《辦法》規定了允許永久基本農田保護紅線優化調整的情形，并明確了基本程序和相關要求。

明確優化調整原則，永久基本農田保護紅線在堅持整體穩定，確保國土空間規劃確定的永久基本農田保護任務不突破的前提下，可以按照“數量不減、質量不降、布局優化、生態改善”的原則優化調整并落實補劃，逐步提高永久基本農田中優質耕地的比例。

明確優化調整情形，主要包括高標準農田建設、土地綜合整治、集體經濟組織配套設施建設等地方反映迫切、有利于耕地保護和農業生產的情形需求。同時，在保護任務不變的前提下，允許各地每年可結合國土空間規劃體檢情況，對永久基本農田布局進行局部正向優化，將其中劃定不合理地塊、難以長期穩定利用地塊等及時調出，將優質耕地等及時調入。

規范調整補劃要求，調整永久基本農田原則上應當在縣域范圍內統籌，個別確實無法在縣域范圍內落實補劃的，按各省規定做好統籌。涉及集體經濟組織配套設施建設、縣級人民政府相關部門進行年度評估調整的，將轄區內耕地后備資源情況作為重要參考，要求永久基本農田儲備區內耕地超過永久基本農田保護任務1%比例的，才能啟動調整。

建立優化調整程序，確需對永久基本農田布局優化調整的，由縣級自然資源主管部門會同農業農村主管部門擬定永久基本農田調整補劃方案，由省級自然資源主管部門、農業農村主管部門按規定審核（備案）后，報自然資源部更新永久基本農田數據庫。

三是完善國家重點建設項目占用永久基本農田的具體規則。《辦法》嚴格落實土地管理法規定，結合國家有關政策和管理實踐需求，對確需占用永久基本農田的重點建設項目范圍作出了細化，以保障經濟發展的合理需求。主要包括：黨中央、國務院明確支持的重大建設項目，中央軍委及其有關部門批準的軍事國防類項目，經國務院批準確需就地建設的遺址保護項目；按程序納入國務院投資主管部門重大項目清單的用地項目，納入國務院審批國土空間規劃的機場、鐵路、公路、水運、能源、水利等基礎設施項目。同時，針對礦業用地的需求，規定全國礦產資源規劃明確的戰略性礦產，以及地熱、礦泉水等不造成永久基本農田損毀的非戰略性礦產，允許在永久基本農田上設立礦業權。

此外，針對黨中央、國務院批準設立的承擔戰略任務的重要功能平臺、重大生態建設項目，為保障人民群眾生命財產安全實施的重大居民遷建工程等，需要在一定區域范圍內統籌調整永久基本農田保護紅線的，由省級自然資源主管部門會同農業農村主管部門擬定永久基本農田調整補劃方案，按照有關程序報經國務院批準同意后，進行調整。

四是建立永久基本農田劃定糾錯機制。《辦法》明確，因技術誤差等原因將不符合劃定要求的地塊誤劃入永久基本農田的，由縣級自然資源主管部門會同農業農村主管部門進行認定，經省級自然資源主管部門會同農業農村主管部門審核同意后，報自然資源部更新永久基本農田數據庫。涉及補劃的，由縣級人民政府在年度評估中統籌落實。

如何抓好貫徹落實？

《辦法》是耕地保護法治體系的重要組成部分，是永久基本農田保護工作的制度遵循。各級自然資源主管部門要高度重視，抓緊抓實《辦法》的貫徹實施工作。

一是加強學習宣傳。永久基本農田保護是事關耕地保護“國之大者”的核心工作。各級自然資源主管部門要認真學習貫徹習近平總書記關于耕地保護的重要論述，結合黨中央、國務院關于耕地保護的重要決策部署，準確理解和把握《辦法》的背景和主要內容。省級自然資源主管部門要將《辦法》作為政策法規宣傳的重點，加強指導。基層自然資源主管部門要采取各種方式加強學習培訓，確保全面準確理解《辦法》。

二是嚴格規范執行。各級自然資源主管部門應當會同有關部門嚴格依照《辦法》的規定對永久基本農田保護紅線進行優化調整，落實國土空間規劃監督管理的有關要求，及時更新國家永久基本農田數據庫并納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，主動向社會公開，接受社會監督。嚴格規范優化調整和建設占用審批，禁止通過擅自調整縣級國土空間總體規劃、鄉鎮國土空間總體規劃或者調整永久基本農田保護紅線等方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。

三是強化監督檢查。自然資源部將會同農業農村部結合耕地保護和糧食安全責任制考核，督促指導省級自然資源主管部門和農業農村主管部門按照《辦法》的規定做好永久基本農田保護紅線優化調整及相應的補劃工作，并將永久基本農田保護紅線的監督管理作為自然資源督察工作的重點。縣級以上自然資源主管部門要會同農業農村主管部門采取“雙隨機、一公開”等監管措施，對永久基本農田保護紅線優化調整及相應的補劃情況進行核查，發現問題應當及時糾正，切實守牢耕地保護紅線。

四是加強部門協作。地方各級自然資源主管部門要按照《辦法》的規定，在永久基本農田儲備區劃定與管理、永久基本農田保護紅線優化調整等工作環節，主動加強與農業農村主管部門的協作配合，建立工作機制，將永久基本農田、高標準農田建設等相關信息及時共享，納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統、全國農田建設綜合監測監管平臺管理，實現統籌推進、雙向奔赴，切實提高工作效能。