自然資源管理工作中涉及地類有關問題解答

問題 1: 地類是怎么劃分的?認定的標準是哪些?

地類即土地利用類型，主要依據土地主要利用方式、經營特點和覆蓋特征等因素進行劃分、歸類。地類劃分遵循不重不漏原則，當用地具備多種用途時，以其主要功能進行歸類。

按照《土地利用現狀分類》(GB/T 21010-2017)、《第三次全國國土調查工作分類》及相關規定，第三次全國國土調查(以下簡稱“三調”)全面掌握了全國陸地國土的利用現狀等情況，查清了耕地、園地、林地、草地等 13 個一級類 56 個二級類的利用狀況，形成了統一的底圖、底版，是國土空間規劃、用途管制、耕地保護等各項工作的基本依據。

國土調查堅持按實地現狀認定地類，即社會上通俗講的“所見即所得”，反映調查時點的土地利用現狀。如，對某塊正在種植糧食作物的土地，調查時按實地現狀認定為耕地;如未來規劃其用途為工業用地，并依據規劃用途經建設用地審查批準后，但調查時并沒有建設仍種植糧食作物的，按實地現狀仍認定為耕地:待其建設了工業廠房等建 (構)筑物后，再認定為工業用地。

問題 2:耕地地類是如何調查認定的?

國土調查中，耕地是根據相關技術標準認定的，具體是指利用地表耕作層種植農作物為主，每年種植一季及以上(含以一年一季以上的耕種方式種植多年生作物)的土地，包括熟地，新開發、復墾、整理地，休閑地 (含輪歇地、休耕地)，包括直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設施用地。

調查時，對新增耕地的認定更加嚴格,要求必須“出土長苗”主要目的是防止出現新增耕地“光開墾、推土、翻耕起壟，但不種植”，甚至弄虛作假的問題，確保新增耕地名副其實。對于原地類為非耕地，現狀仍是荒草、推土或者農作物沒有“出土長苗”的地塊等，不能認定其為新增耕地。但考慮到各地農作物播種季節、物候期等實際，年度國土變更調查中允許地方在每年 2 月報送“一上”數據時先行承諾按耕地調查，到 5 月底前完成“出土長苗”補充舉證并通過國家級核查，符合認定標準的確認為耕地。考慮到年度國土變更調查的調查時點為每年 12 月31日，至次年5月底仍不能舉證為耕地的，納入下一年度國土變更調查

問題 3:復合利用的農用地如何認定地類？

國土調查中，對復合利用的農用地，按照主要用途認定其地類。如對耕地上種植林木、園藝等作物，尚未達到林地(即喬木郁閉度>0.1，或灌木覆蓋度>40%的土地)或園地 (即園藝作物等覆蓋度大于 50%或每畝株數大于合理株數 70%的土地)認定標準的，仍按耕地認定;如實地已達到林地或園地認定標準的，應按林地或園地認定。

問題 4:永久基本農田中種植了韭菜、生姜等蔬菜或者甘蔗等糖料作物，是否會改變耕地地類?

永久基本農田是依法劃定的優質耕地，應當重點用于發展糧食生產，但種植棉、油、糖、蔬菜等農產品的，其地類也仍為耕地。

問題 5: 種植藥材的土地能不能都調查為耕地?

調查時，按照耕地認定標準，對直接利用地表耕作層種植藥材且每年種植一季及以上，如按照“每年種植一季”耕種方式種植半夏、蒲公英、沙參、白術等多年生藥材的土地，按耕地進行認定;對直接利用地表耕作層種植藥材但種植周期在一年以上(不含一年)，如種植西洋參、三七等的土地，則按園地進行認定。

問題 6:城市用地、建制鎮用地、村莊用地是如何調查認定的?

“三調”中城市用地、建制鎮用地、村莊用地是一個集中連片的區域范圍，均歸類為建設用地。其中: 城市用地指城市居民點，指市區政府、縣級市政府所在地(鎮級) 轄區內的，以及與城市連片的商業服務業、住宅、工業、機關、學校等用地，包括其所屬的，不與其連片的開發區、新區等建成區，及城市居民點范圍內的其他各類用地 (含城中村);建制鎮用地指建制鎮居民點，指建制鎮轄區內的商業服務業、住宅、工業、學校等用地，包括其所屬的，不與其連片的開發區、新區等建成區，及建制鎮居民點范圍內的其他各類用地 (含城中村);村莊用地指鄉村居民點，指鄉村所屬的商業服務業、住宅、工業、學校等用地包括鄉政府所在地和鄉村居民點范圍內的其他各類用地。

為掌握城鎮村莊內部具體的土地利用狀況，“三調”對城鎮村莊內部土地利用現狀進行了細化調查，查清了城鎮村莊內部各類土地的利用現狀，如商業服務業用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地及軌道交通用地、城鎮村道路用地、交通服務場站用地、空閑地等的土地利用狀況。同時，通過細化調查，也發現城鎮村莊內部存在著一些尚未建設的土地，現狀為耕地、林地等，這些土地納入相應的城市用地、建制鎮用地或村莊用地統計。

問題 7:對“批而未用”土地的地類是如何認定的?？

對“批而未用”土地，調查時按實地現狀認定地類，但在管理工作中按建設用地管理。在“三區三線”劃定時，對截止2021年底，在自然資源部監管系統備案，已依法批準且落實占補平衡即將建設但現狀為耕地的“批而未用”土地，可不納入耕地保護任務，也不劃為永久基本農田。

問題 8:在辦理建設用地審查報批手續時，如何確定地類?

《自然資源部辦公廳關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》 (自然資辦函 [2022]411號)明確，建設項目用地審查報批的地類要以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準。在確保地類真實性的前提下應綜合考慮地類來源的合理、合法性。

同時，考慮到用地項目勘測定界、組卷報批等工作需要一定時間，按照《自然資源部辦公廳關于規范報部審查的建設項目用地報批材料和審查報告文本格式的函》(自然資辦函[2022]819號)要求，在辦理報批手續時，最新年度國土變更調查指實際用地勘測定界時最新的年度國土變更調查成果，以國家級核查通過后最終統一下發的數據庫版本為準。勘測定界成果與國土調查數據庫套合存在差異的，均應在申報材料中說明原因及情況。

問題 9: 經批準的先行用地并已實際建設的，按照什么地類辦理農用地轉用審批手續?

報國務院批準用地的國家重大項目，控制工期的單體工程和因工期緊或受季節影響確需動工建設的工程可申請先行用地。先行用地經批準并已實際建設的，在辦理農用地轉用審批手續時應按照建設前的地類報批。

問題 10:建設用地報批時，對其中已依法取得建設用地審批手續但現狀地類仍是耕地、其他農用地或未利用地的部分地塊，是否需要再次辦理審批手續，并重新落實耕地占補平衡?

已依法取得農用地轉用審批手續的用地，無需重復報批也不需要重新落實耕地占補平衡。建設用地審查報批涉及已依法取得農用地轉用審批手續的用地，在項目建設用地審查報告中說明即可。

問題 11:村莊范圍內原批準的宅基地，因種種原因一直未建房，目前仍在種植農作物，是否會影響后續建房使用?

按照《自然資源部辦公廳關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》(自然資辦函[2022]411號)規定，對有合法權源(包括村莊范圍內原批準的)的宅基地后續建房時可直接作為建設用地使用，無需辦理建設用地報批手續

問題 12:臨時用地審批時，涉及地類如何認定?

臨時用地具有臨時性和可恢復性等特點，使用后按規定應通過復墾恢復原地類或者達到可供利用狀態。臨時用地在國士變更調查中按實際使用范圍調查為建設用地，并將批準范圍和批準文號以單獨圖層的方式存儲在國土調查數據庫中。

臨時用地審批過程中，地類應以最新年度國土變更調查成果現狀地類為準，無需往前追溯地類

問題 13:臨時用地占用耕地的，是否需要落實占補平衡?臨時用地期滿后，按什么標準恢復?

臨時用地應嚴格界定在《自然資源部關于規范臨時用地管理的通知》 (自然資規[2021]2號)明確范圍內。使用后復墾難度較大的臨時用地，要嚴格控制占用耕地。經合法審批的臨時用地占用耕地的，在其使用有效期內，無需落實耕地占補平衡臨時用地使用人應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾。臨時用地期滿后，對已落實耕地占補平衡且依法依規辦理建設用地審批手續的，不用復墾，對未辦理建設用地審批手續且未及時復墾或復墾不到位的，屬于違法用地，違法用地占用地類按照臨時用地占用前的原地類進行認定，同時按規定在違法行為處置到位前，先行凍結儲備庫中補充耕地指標。

依據《土地管理法》《土地復墾條例》《自然資源部關于規范臨時用地管理的通知》 (自然資規[2021]2號)等規定，建設項目臨時用地應當依據經有關自然資源主管部門組織專家論證審核通過的《土地復墾方案》 (或《土地復墾方案報告表》),以及臨時使用土地合同中規定的土地復墾質量要求開展土地復墾。《土地復墾方案》可參照《土地復墾方案編制規程》(TD/T1031-2011)第1部分“通則”和第6部分“建設項目編制”使用耕地的應當復墾為耕地，確保耕地面積不減少、質量不降低;使用耕地以外的其他農用地的應當恢復為農用地，使用未利用地的，對于符合條件的鼓勵復墾為耕地。

問題 14:光伏發電站工程項目各功能區用地分別按照什么地類進行認定和管理?

《自然資源部辦公廳 國家林業和草原局辦公室 國家能源局綜合司關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》(自然資辦發[2023]12號)施行之前，已按照《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規[2017]8號)規定批準立項的光伏發電項目 (包括動工和未動工建設)按批準的意見分類認定地類和差別化管理。對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，已依法依規辦理建設用地審批手續的變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎等用地，按建設用地認定和管理;場內道路用地，可按農村道路用地認定和管理;利用農用地布設的光伏方陣和采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，可按地表地類認定和管理。

自然資辦發[2023]12號施行后，依據文件精神和《光伏發電站工程項目用地控制指標》有關規定，新建、擴建光伏用地項目，一律不得占用永久基本農田、基本草原、I級保護林地和東北內蒙古重點國有林區。光伏發電項目用地實行分類管理，光伏方陣(包括光伏面板、采用直埋電纜敷設方式的集電線路等用地 ),不改變地表形態的，可按地表地類認定和管理;已依法依規辦理建設用地審批手續的變電站及運行管理中心、集電線路、場內外道路等配套設施用地，按建設用地認定和管理;符合光伏用地標準，位于光伏方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地認定和管理。

問題 15:編制全域土地綜合整治實施方案時，整治區域內各地類按什么標準進行認定?？

編制全域土地綜合整治實施方案時，應以“三調”成果為基礎，結合最新年度國土變更調查成果數據，確定整治區域內各地類。

問題 16: 全域土地綜合整治開展階段驗收和整體驗收時，如何確定新增耕地和永久基本農田的面積?？

根據《自然資源部辦公廳關于嚴守底線規范開展全域士地綜合整治試點工作有關要求的通知》(自然資發[2023]15號)要求，全域土地綜合整治開展階段驗收和整體驗收時，均應實測新增耕地和永久基本農田面積，并按相關規定嚴格把關，確保質量不降低。不得僅靠“圖上作業”或以系數測算新增耕地和永久基本農田面積。

同時，依據《自然資源部辦公廳關于進一步加強補充耕地項目管理嚴格新增耕地核實認定的通知》(自然資發[2022]36號)對于歸并田塊、削減田坎新增耕地地塊，以整理前后實測田坎凈減少面積作為新增耕地面積;對于農村道路、溝渠等線狀地物，未進行實質性工程整治的，不得以精度變化為由變更地類

問題 17:如何認定違法用地占用地類?

答:判定違法用地占用地類，應當將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標數據套合到違法用地行為發生時最新或者上一年度國土利用現狀圖或者國土調查數據庫及國家永久基本農田數據庫上，對照現狀地類進行判定。違法用地發生時，該用地已經批準轉為建設用地的，應當按照建設用地進行判定。

必要時，違法用地案件承辦機構可以提請自然資源調查監測管理工作機構進行認定。